我国建设监理制推行于1988年，它的初衷是让专长于项目管理的监理工程师为业主提供技术和管理服务，对工程建设项目进行微观管理。对现代工程管理不熟悉的业主来讲，他们需要监理工程师来帮助他们进行工程管理，在内容上包括范围、进度、成本、质量、合同等，1996年以来,随着工程监理制度的全面推进,业主普遍采用了施工监理。十多年的发展中，监理制度取得了巨大成绩，但是业界一直被一个这样的问题所困扰：就是监理对安全事故该不该负责任、该负多大责任。本文想通过业内人士不同观点的碰撞从而希望能使这个具有争议性难题明朗化。供关心这个问题的读者参考。 

安全事故责任 监理人员应承担？ 

　　2000年10月25日，某市电视台演播中心在演播厅舞台屋盖浇筑混凝土施工过程中，由于模板承重严重不足，导致支架失衡，脚手架发生整体坍塌，造成6人死亡，1人重伤，33人轻伤，直接经济损失70余万元，该市法院以重大责任事故罪分别判处责任人（监理工程师）有期徒刑6年和5年，项目监理工程师因发生施工安全事故被判刑，在工程监理行政中引起了波澜，业内人士就施工安全事故监理该不该承担民事、刑事责任展开讨论。 

正方观点：监理必须直面安全责任

　　虽然按华人民共和国《建筑法》第四十五条：“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。”施工安全责任应由承包单位负责，不是由业主或监理单位负责。 
　　 但是，不等于监理工程师可以忽视施工安全，在一定条件下，监理工程师将承担相应责任。 
　　 一、施工安全不可忽视。投资、进度、质量目标是一个有机整体，而施工安全对这一整体的影响甚大，施工安全不保，必将对项目的进度或质量造成不良影响。监理工程师要力求三目标的实现，必须在施工安全方面发挥积极作用。 
　　 二、在工程安全方面，监理也不能缺位。监理是一种高智能有偿技术服务活动。按国际惯例和FIDIC合同条件，监理工程师应该是一个有“经验”的专业人士。这里的“经验”是指监理工程师应该达到一定技术水平，能够对事前控制发挥积极作用，能够及时发现施工方案及施工技术等方面存在的隐患和缺陷，能够避免发生质量和安全事故。如果监理工程师没有做工作，是主观意义上的缺位；如果做了工作，但没有发现隐患而发生了事故，是客观意义上的缺位。这两种缺位，监理工程师都应当承担责任。可以认为这种责任并非经济和刑事责任，主要是执业责任，政府将对这种执业责任进行处罚，比如终身不准从事工程监理。 
　　 三、监理在工程中更不能错位。按现阶段定义，监理工程师不是生产者，也不是生产的组织指挥者。监理工程师是“放行”员，而这个“放行”是在承包商委托基础上“放行”的。如果监理工程师错位，把自己视为承包商的领导者、指挥者，直到组织操作施工、甚至强令操作人员在不具备安全生产条件下作业，违章指挥等造成安全事故的发生，监理工程师将承担错位责任，责任的大小将根据错位程度和事故性质确定，情节严重的将负刑事责任。 
　　 施工安全是一项技术很强的工作，监理工程师必须了解和掌握施工安全的专门知识，学习相关法规和技术规范，使自己真正成为一名有“经验”的专门人才，充分发挥在施工安全方面的预控作用。

反方观点： 监理承担安全事故责任理由不足

　　 
　　 一、行政法规。《中华人民共和国建筑法》第四十五条明确规定：施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总最大包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位时施工现场的安全生产管理。第七十一条规定：“建筑施工企业的管理人员违章指挥、强令职工冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，依法追究刑事责任。”这些条款非常明确，施工安全责任应由承包单位负责，不是由业主或监理单位负责，这符合“谁生产、谁负责”的安全基本原则。 
　　 二、技术法规。为了保障建筑施工安全，建设部先后出台了一系列行业规范；如《施工现场临时用电安全技术规范》、《建筑施工高处作业安全技术规范》、《龙门架及井架物料提升机安全技术规范》等。为了评价建筑施工安全生产情况，提高安全生产工作的管理水平，预防伤亡事故的发生，实现安全生产检查工作的标准化、规范化，又制定了《建筑施工安全检查标准》。从执行角度，这些规范标准都是从技术上要求施工单位遵守的准则，而非工程监理单位；从监督角度，建设部第81号令——《实施工程建设强制性标准监督规定》第六条规定：“建筑安全监督管理机构应当对工程建设施工阶段执行施工安全强制性标准的情况实施监督。”这里的安全监督管理机构是指具有一定行政执法权的专门机构，而非目前的监理企业。 
　　 三、监理性质与特点。从概念上讲，工程监理是指监理单位按业主的委托和授权，根据有关法规和监理合同以及其他疏导建设合同，对工程建设实施的监督管理。监督管理者与生产组织者是不一样的。按谁组织生产，谁承担安全责任的基本原则，现有条件下，监理单位承担施工的安全责任的权力不足；从性质上讲，监理人员利用自己的工程建设知识技能和经业主提供监督管理服务，它既不同于承建商的直接生产活动，也不同于业主的直接投资活动，它不向业主承包工程报价，不参与承包单位的利益分成。因此，监理单位承担施工安全责任的理由不足；从目的讲，工程建设监理的目的是力求使工程项目能在计划的投资、进度和质量目标内建成使用。因此，在监理过程中，监理工程师只能承担服务责任，所以监理单位承担施工安全责任的理由不足。 

　　业内共识：安全应成为监理业的追求目标 

　　工程安全责任问题是一个令人讳莫如深的敏感话题，但目前在业内非公开场也有所讨论。业界人士认为从法理上讲监理无责任，但达成了另一种共识就是：安全应成为监理业的追求目标。 
　　 工程监理单位应依法对建设工程安全生产负责并对工程安全承担监理责任来源于两个渠道：一是法律的规定，目前法律法规中尚无关于监理应承担工程安全责任的明确规定；二是来源于业主与监理企业签订的委托监理合同约定，监理合同示范文本也无此内容。因此这种认识是不恰当的，将施工企业应当承担的工程施工安全责任完全推卸给监理企业是不合适的。 
　　 不过，虽然法理上找不到监理企业承担工程安全责任的依据，并非意味着监理企业可以置其于不顾。从多个视角和不同层面分析，特别是考虑到现实和发展的需要，监理企业在科学界定其责任界线的前提下，必须介入建设工程安全的监督管理。 
　　 首先，工程质量与施工安全密不可分，质量隐患往往导致安全事故，而不安全因素又可能为质量事故埋下祸根。不能说监理企业有控制工程质量之权，却无因过错而承担质量事故之责，所以因质量隐患导致的安全事故，监理责无旁贷 
　　 其次，从一些工程监理实际情况看，已经出现业主与监理企业委托监理合同中，明确提出实施除质量、进度、投资之外的工程安全控制，这也反映了监理理论和监理法规滞后于形势发展的需要。因此我们完全可以创造性地开展工作，积累工程安全监理经验，为政府制定相关政策和措施提供可靠依据。 
　　 最后，现实中工程质量与施工安全事故时有发生，给国家和人民生命财产造成重大损失，作为工程质量监督的监理企业和监理人员有责任也有义务，为防止和减少工程质量和安全事故尽心尽力。现实需要就应该是监理企业和监理人员追求的目标。　　

　　安全事故成因及解决措施　　

　　 一、建筑安全不受重视 
　　 片面地指责监督管理不力是不公平的。客观地说，我国的建筑施工安全管理制度不谓不严。一系列安全法规，都在三令五申“建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责”，“施工现场安全由建筑施工企业负责”。至于“法定代表人是企业安全生产的第一责任人，项目经理是施工现场安全生产第一责任人”更是家喻户晓。既然有这么多的规章制度，何以安全事故还频频发生，屡禁不止？有专家指出：“那些规章制度只是行政规定，到下面就变了样，关键是要抓落实。工程质量牵涉到市场和任务，所以普遍比较关心。而安全施工则因为不直接与效益有关，不受重视，所以失控。” 
二、安全管理相对质量管理滞后 
近几年的工程建设安全形势极其严峻，这就不得不反思我们现行的安全监督管理模式。目前我国的施工现场安全防护，是由施工企业负总责的。对待工程质量，相当部分的老总和项目经理深知牵涉到市场和生存，因而舍得投入。而对人命关天的安全防护设备投入则不那么热情，能少则少，能减则减，甚至能无便无。而在施工现场唱主角的则多是未经过专业培训的农村建筑队伍，他们缺少必要的安全自身防护知识，稍有不慎，易出事故。而被政府委以安全监督管理的各级安监站则显得势单力薄，心有余而力不足。 
1 安监站与质监站是两块牌子，一套班子。这一套班子中，从事质监工作的人员和担负安监重任的人数很不均衡。一个仅数人的安监站，面对着分散在多少平方公里范围内的数百个工地的监督任务，即使每天24小时巡检，也不可能将这些工地走遍。 
2 是收费问题，这是个敏感话题。目前的安全监督是不收费的，连添置一些必备的检测设备也只能从有限的质监费中“挖东墙补西墙”。 
3 新技术、新工艺和新标准层出不穷，安监人员理应不断“充电”更新知识，然而缺少经费以及人手不足，培训很难落实。至于安监人员的职称，也是一个亟待解决的问题。质监人员可以申请评监督工程师，而安监人员的技术职称至今未定。 
　　 三、推行安全监理 有望减少工程伤亡事故 
　　 安全施工纵然千难万险，但人命关天，各级主管部门不会听之任之，无所作为。但解决的途径何在？相当部分的质监站（也就是安监站）站长呼吁：“既然我们能够在施工现场推行质量监理，为什么不能推行安全监理？”此建议不失为当前遏制工程事故的良策之一。从质量等级制改为竣工验收备案制，日常的质量监督由监理单位作评估报告，而且在施工现场关键部位实行强制性的旁站监理，我们的整体质量受控。那么，在施工现场组织安全保障体系时，何不也借重监理单位？况且，质量与安全本是孪生兄弟，不可能顾此失彼，这种重要的能量浪费岂不可惜。相当部分的监理单位人员平时在现场也发现不少安全漏洞，但又不愿“狗捉老鼠”多管闲事而得罪人。自然，真的要实行安全监理制，监理单位也需要重新“充电”，更要提高取费率，这些都是可以理解。当前迫切需要解决的是遏止日益膨胀的安全事故，推行安全监理应是一条可行之路。

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文章名称：《安全事故责任 监理人员应承担》

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